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协同监管是“互联网+”时代下的必然趋势

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发表时间:2016-11-22 16:05

近年来,在“宽带中国”战略、“互联网+”行动计划、网络提速降费以及大众创业万众创新等一系列国家政策的驱动下,我国“互联网+”业务蓬勃发展,其具有的融合性、跨区域、多元化主体等特点,要求加强协同治理,不断提升“互联网+”时代下监管能力和水平。


(一)互联网业务的融合性要求加强跨部门协同监管。“互联网+”业务不但具有互联网信息服务属性,还嫁接了各个细分行业的属性,这种“双重”乃至“多重”身份属性,倒逼所涉及的各个管理部门强化总体统筹和横向协作,共同解决好“互联网+”业务的管理边界、职责分工及协同机制等监管需求。按传统的条块模式管理,很容易出现不同部门之间的政策、标准要求等互相矛盾,导致企业无所适从的现象。传统线下管理部门难以简单地将管理经验复制到线上,必须与行业管理部门协作,进行协同管理。例如,工商部门对于线上出售假冒伪劣产品的企业进行调查乃至要求其停止提供服务,就需要会同行业管理部门,在主体资质、经营行为、网络接入信息等方面进行信息共享和执法互助。


(二)互联网业务的跨区域要求加强属地之间的协同监管。“互联网+”时代下,互联网业务的跨区域性越来越普遍,传统属地化监管模式面临着巨大挑战。例如,消费者通过电商平台购买了假货,而消费者、电商平台企业、商家并不在同一行政管辖区,这需要不同属地管理部门之间通力配合,同时也需要明确各属地的职责和协同机制。此外,当监管涉及不同司法管辖区域时,可能会面临法律适用国别的冲突。例如,互联网的全球互联、全球服务特点,使得跨境服务和跨境数据流动日趋频繁。当境外企业通过运营线上软件跨国扩张线下业务突破本国市场准入政策,以及境内消费遭遇跨境服务质量争议等问题时,都需要跨国协调解决。


(三)互联网业务主体多元化要求加强协同监管。“互联网+”业务的全面发展,必然会带来大量新兴市场主体的涌入,尤其是“自雇型”经济的发展,使大量个体成为新兴从业主体,现有依靠政府自身力量的单边监管模式显然不足以应对新的形势。特别是包括内容提供商、在线服务提供商、电信运营商等多主体在内的数字生态系统正在兴起,对应的监管模式必然是生态圈内多元主体的合作治理。平台企业聚集大量从业机构与用户,是各类市场组织形态的核心节点,借助其技术优势,平台企业具备对其生态圈内从业机构和用户的管理能力,而这种能力是监管机构所不具备的。因此,“互联网+”业务还要求社会协同治理,包括平台治理、行业自律、消费者意识增强等诸多方面。


国际协作与多方参与已成为全球电信监管的重要实践


国际电信联盟在其2014年《电信改革趋势》特刊中强调,各国政府若要保证监管政策不落后于时代,就必须顺应信息通信市场融合的现实,对现有监管制度加以重塑。从主要国家改革动向来看,加强协同治理已成为监管关注点。


(一)加强国际协作实现跨国跨区域监管合力。协同监管趋势同样体现在互联网的全球共同治理方面。目前,各国和地区主要通过推动国际组织制定相关规则,实现跨国跨区域合力监管。监管机构在协调制定标准和操作规则的过程中发挥关键作用,有利于促使各利益团体在地方、区域和国际等多个层面的共同合作。如近期美国向全球“利益攸关者”移交ICANN管理权、美洲峰会成员国合作开展网络犯罪立法工作、阿拉伯监管联盟统一商讨跨境许可认证等一系列举措,都体现了各国对多方共治模式的一致需求。


(二)针对融合业务进行监管机构改革和创新。随着互联网跨界渗透的普遍化,融合监管、协同治理成为国际上管理机构转型的共识。各国对管理模式作出不同探索,根据机构职能主要分为两类。一类是成立融合管理机构,如西班牙为致力于提高管理连贯性,在2013年合并包括基础设施、服务和内容在内的五家独立监管机构。另一类是组建协调管理机构,如美国的医疗信息技术协调官办公室(ONC),该机构在促进不同监管机构对移动医疗监管达成共识方面起到重要作用。同时,各监管部门也在协商中主动梳理管理边界,通过签署谅解备忘录等方式,建立柔性合作机制。以移动医疗为例,美国联邦通信委员会(FCC)通过协商确定负责移动应用程序(App)无线数据传输技术的监管,而食药监督管理局(FDA)则根据医疗设备风险体系对应用进行分类管理。


(三)针对融合业务监管积极开展协同治理。经济合作组织(OECD)认为,互联网监管政策的核心问题是如何使监管模式适应网络经济发展,兼顾政府监管与行业自律,最终形成多方参与的协同监管体系。从国际经验看,监管机构在出台监管决策、决定或指导方案前,应与利益攸关方进行充分磋商,避免决策的倾向性、随意性。例如,在英国,移动支付涉及金融服务、电信监管、技术认证、消费者保护、竞争监管、商业法律等不同监管机构的协同。金融服务监管机构包括中央银行、专门的金融服务机构和超国家机构。消费者保护监管机构包括消费者保护组织和数据保护监管机构。电信监管机构主要负责移动运营商向金融服务商迁移的问题。


如何加快协同监管,促进“互联网+”健康发展


当前,在我国经济新常态下,各行各业正在以互联网为平台进行融合创新,“互联网+”正在成为我国经济社会创新发展的新引擎,助力供给侧结构性改革。同时,“互联网+”在发展过程中也不断涌现出一些“互联网广告”等融合性新业务的监管问题。我们应积极适应新技术新经济新趋势,转变监管理念,不断完善跨部委和跨地区协同监管机制,积极创新监管手段,加快构建政府、平台、用户、行业组织等多方参与的治理体系,为“互联网+”快速健康发展营造一个宽松有序、良性自治的发展环境。


(一)完善跨部门协同监管机制。“互联网+”的治理要注重线上线下协同,进一步完善和固化跨部门协同监管机制。借鉴近年来针对网络约租车、互联网金融等管理模式,由传统的行业管理部门牵头,多部门共同参与,明确工作接口、职责界面和工作流程,形成工作合力。工信部作为互联网行业的管理部门,重点是做好事前的新业务备案工作,事中的主体信誉体系建设、网络数据保护以及市场秩序规范工作,同时配合做好事后处置包括取消备案乃至切断网络接入等工作。


(二)创新监管手段。“互联网+”的治理要积极创新监管模式,注重技术监管手段的建设,特别是大数据技术的应用,通过建立全国统一的行业性监管数据平台,解决目前属地之间数据割裂和监管不协同的问题。目前一些管理部门在这方面积极探索,例如工商总局通过建设全国性的电商监测平台,建立政务管理数据和互联网企业运营数据的互通机制,形成线上线下一体的假货治理模式。对于行业管理而言,可充分发挥多年来的垂直一体化体制优势和技术管理优势,进一步加强业务许可、网站备案、网络接入、IP地址库等全国性监管平台的建设,不断完善部省和跨省联动机制,形成全国一盘棋。


(三)推动形成协同共治格局。“互联网+”的治理除了做好政府监管外,还需要调动社会多方主体的积极性,形成共治格局。一是积极引导行业组织力量参与,鼓励行业协会针对社会热点制定行业自律公约,支持第三方机构建立技术检测、认证等平台,提升技术支撑能力。二是推动建立与企业的信息共享和协同监管机制,引导互联网企业发挥技术能力强、贴近用户等优势,加强平台自治。三是进一步发挥社会公众的监督作用,畅通监督举报受理机制,拓宽社会公众参与监督渠道。


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